• 최종편집 2024-03-28(목)
 

지방행정에서 중추적인 역할을 담당하는 것은 무엇보다도 예산이라고 할 수 있다. 그래서 우리나라의 예산제도를 제대로 이해하는 것이 지방행정에서는 가장 먼저 해야 될 일이라고 여겨진다.

지금까지 국가 예산은 먹는 사람이 임자라는 말이 있다. 지역의 작은 사업도 직접 자기 비용으로 하기보다 중앙정부의 예산배정을 받아 내는 것이 그 지역출신 국회의원, 시장, 군수의 능력이라고 여기고 있다.

2005년에 359개였던 지자체의 국고보조금 사업이 2019년에는 3배 가까이 증가해 1000여개로 늘어났다. 그래서 각 지방자치단체들은 중앙정부 예산을 배정받기 위해서 경쟁적으로 매달리고 있다. 특히 예산안과 결산을 종합적으로 심사하는 업무를 맡고 있는 예결특위 위원이 되면 지역구 예산을 끌어오는 지름길이 될 수 있다고 여기고 있다. 그 중 대표적인 경우가 쪽지예산이다.

쪽지예산이란 국회의원들이 자신의 지역구에서 벌이는 특정 사업과 관련한 예산을 반영해 달라는 민원을 적은 쪽지를 보낸 후 이를 반영한 예산을 말한다. 2012년부터 2015년 회계연도까지 지난 4년간 쪽지예산이 41천억 원에 이른다고 하니 그 규모는 무시할 수 없는 정도이다. (배석주씨의 박사학위 논문 '국회 예산 심의 과정에서의 쪽지 예산에 관한 연구'에서)

예산내용도 전국예산은 21204억여원(51.70%), 기관예산은 12938억여원(31.55%), 지역예산은 6870억여원(16.75%)으로 다양하게 이뤄지고 있다. 특히 쪽지 예산은 집권여당이 지역예산을 확보하기 위한 수단으로 많이 활용하고 있어 특정지역에 편중되었다는 여론비판을 받고 있다. 그리고 지역 주민을 위한 예산보다는 힘 있는 기관이나 이익집단의 예산 확보에 더 주력하고 있는 것으로 나타내고 있다. 이와 같이 우리나라 예산제도는 투입중심의 단년예산제도를 지탱해 오면서 많은 문제점을 안고 있다.

우리나라의 예산안 처리과정을 살펴보면

1단계 : 정부 예산안 국회 제출

2단계 : 국회 각 부처별 상임위원회 심의(예산 삭감만 가능)

3단계 : 예산결산특별위원회 및 조정소위원회 심의(삭감과 증액 모두 가능)

4단계 본회의 통과 등 4단계를 거친다.

이중에서 예결위 내 예산안조정소위는 각 상임위에서 올라온 예산안의 중요도를 판단해 관련 항목의 예산을 깎거나 늘리는 막중한 역할을 담당한다. 이곳에서 쪽지예산이 이뤄진다.

정치권에서는 없어져야 할 구악인줄 알면서 쪽지예산이 곧 정치인의 생명을 좌우할 표심과 직결되는 만큼 쉽사리 없어지지 않고 있다. 예결위원회에서는 원칙적으로 상임위에서 올라오지 않은 예산은 다루지 않는 원칙이 제대로 지켜져야 할 텐데 우리나라는 아직도 먼 이야기 같다.

 

20071, 국가재정법이 전면 개편되면서 새로운 모습을 갖추어 나가고 있는데 아직까지 정착되지 않은 부문이 많이 있다. 우리나라는 국가 재정 운영계획 수립, 예산 총액배분 자율편성제도(하향식), 성과주의 예산제도, 예산 회계 시스템 구축이라는 4대 재정혁신을 단행하여 선진국형 예산제도가 정착되어 가고 있는 것이다.

우선 각 부처별 예산요청에 의한 단년도 예산편성을 하는 상향식 예산배정에 따라서 과도한 예산요청과 무분별한 예산배정으로 재정낭비가 심하게 이뤄진다는 단점이 이었다. 이를 중기국가재정운영계획(3-5)을 본격적으로 도입하여 재정운영정책과 이에 따른 제원조달 및 배분방식을 계획하도록 배정하는 하향식 예산편성방식인 총액배분 자율편성 방식을 도입하게 되었다. 총액배분 자율편성방식이란 부처별로 지출 한도를 설정하고 구체적인 지출 내용은 각 부처가 자율적으로 결정하도록 되어 있다. 또한 예산관리도 각 부처별로 관리하여 기재부는 eBrain, 행자부는 e-호조, 교육부는 에듀파인, 복지부는 행복기금 등 다양한 회계정보시스템을 통하여 국가보조사업을 운영하고 있다.

2008년부터 사업별 예산제도가 도입되어 유사사업을 한 부문으로 묶어 예산을 편성하여 사업의 기획과 집행 그리고 평가에 대한 전반적인 사업관리를 쉽게 처리하고 있다. 2016년 국가예산이 16개 분야 69개 부문으로 구성되어 있고 지자체는 13개 분야 51개 부문으로 구성되어 있다. 이 중 사회복지분야는 기초생활보장, 취약계층지원, 보육가족 및 여성, 노인청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지일반, 8개 부문으로 구성되어 있다.

이와 같이 각 부처와 사업별로 총 2,031개 사업에 국가보조금 예산이 전체의 15%에 해당되는 58조원을 차지하고 있는 것이다. 그렇지만 이런 예산방식은 당국의 선심성 예산편성 가능성이 높고 중앙부처의 전문성이 배제될 가능성이 높다는 문제점을 안고 있다. 따라서 중·장기적 관점의 국가재정운용계획을 수립할 수 없어 재정사업의 목표와 성과지표를 설정할 수 없다는 문제점을 안고 있다.

 

우리나라는 2009년부터 각 지자체에 성과계획서 작성을 의무화하고 있다. 중앙관서의 장도 예산을 요구할 때 성과계획서와 전년도 예산 성과보고서를 기재부 장관에게 제출하도록 국가재정법 제82항에 규정하고 있다. 그렇지만 총 지출액 중 성과계획에 포함된 예산액의 비중은 2011년 기준으로 58%에 불과하다. 특히 중앙부처인 기획재정부(4%), 경찰청(17%), 교육과학기술부(20%), 국세청(26%), 행정자치부(31%) 등은 대단히 부진한 것으로 나타나고 있다.

현재 전국의 각 광역지방자치단체의 대부분 성과관리체계를 실시하고 있다. 그렇지만 자체평가위주로 운영되고 있고 평가결과가 성과급이나 인사에만 연계되는데 치중하고 있다. 그래서 예산결산에 대한 피드백 기능을 발휘하기 위한 종합적인 평가는 아직 제대로 정착되어 있지 못한 실정이다.

국가 예산제도가 성과주의로 전환되기 위해서는 통제, 관리, 기획이라는 전면적인 개혁이 전제되어야 가능한 일이다. 그렇지만 예산제도를 성과주의로 전환시켜 나가기 위해서 해결되어야 문제점이 많이 있다.

 

첫째, 공공부문 목표설정에 어려움이 있다. 일반적으로 기업은 이윤추구라는 분명한 목표를 가지고 있지만 공공부문은 다양한 이해관계를 동시에 충족시켜야 하기 때문에 목표설정에 어려움이 있다.

둘째, 과거 예산제도는 투입 중심이라면 성과주의 예산제도는 결과에 바탕을 두고 중장기지방재정계획과 연동이 되어야 한다. 그래서 중장기 지방재정계획에 피드백 역할을 담당해야 한다.

 

셋째, 예산편성 과정을 공개하고 목표 및 목적 설정과정과 이를 평가하는 주체를 다르게 설정하여 상호견제기능을 발휘할 수 있어야 한다.

넷째, 예산의 심의권을 보유하고 있는 시의회 차원에서 성과주의적 관점에서의 평가 툴을 개발해야 한다. 현재 대부분 관행적으로 사업별 평가수준에 머물러 있으나 결과 중심의 평가는 물론 공공성이나 간접 효과 등이 반영되는 질적 평가가 포함시켜야 한다.

 

201412, 우리나라 예산제도에 대한 전면적인 개혁과 함께 국고보조금 부정수급 종합대책을 발표하였다.

우선 2016년부터 국가보조사업에 일몰제를 도입하여 매 3년마다 사업존속여부를 평가한다.

 

둘째, 부처별, 사업별 매뉴얼을 제정하여 국고보조사업에 대한 통합관리지침을 마련한다. 특히 민간보조사업은 공모를 통해 사업자를 선정하도록 하고 민간보조사업자의 구매계약 체결시 국가계약법, 지방계약법 적용을 의무화한다.

 

셋째, 연간 10억원 이상 보조사업자의 경우 외부회계감사(2)를 의무화한다.

 

넷째, 허위 부정한 보조금 교부 지급의 경우, 당해 보조금을 반환 환수하고 5배 범위의 제재부가금을 부과한다. 부정수급 신고로 직접적인 수입의 회복 증대나 비용절감 등을 가져온 경우, 신고보상금(: 20억원 한도)을 지급한다.

 

20155, 행정자치부에서는 지방투자사업 이력관리제도도입을 발표하였다. 2016년부터 사업규모 500억원 이상인 지방투자사업을 관리해 나가겠다는 것이다.

투자사업 추진단계별(사업준비 → ② 사업추진 → ③ 사후관리)로 사업내용, 책임자, 투자심사 내용, 사업비 투입현황 등 핵심정보를 데이터베이스(DB)화하고 이를 e-호조(지방재정관리시스템)로 전산화 관리한다. 또한 투자심사 후 사업계획이 변경되거나 예산투입 후 사업이 중단 지연되어 재정손실이 발생하는 사례, 계획단계의 사업성과를 달성하지 못해 과다투자 논란을 유발하는 사례, 투자사업 완료 후 운영손실이 과다하게 발생하는 사례 등을 철저하게 사후 관리한다는 계획이다. 사업추진경과를 평가해 우수-정상-지연-중단으로 유형화하고 사업 중단지연으로 재정손실이 예상되는 경우 관리계획도 수립토록 한다는 것이다.

한편 20151222, 기획재정부는 국고보조금 정보를 대폭 확대하여 공개하였다. 즉 부처, 지자체, 수행기관별로 쉽게 비교 가능하도록 공개하여 국고보조금의 투명성 제고와 부처별 보조사업 성과를 지자체별 기관별로 평가할 수 있도록 되어 있다. 한편 국고보조금 통합관리시스템을 구축하여 2017년 하반기까지 완성하여 국가의 모든 보조사업에 대하여 다양한 통계 및 사업정보 생산이 가능하도록 하겠다는 계획이다. 결국 각 지방자치단체들은 지금까지의 투입위주의 예산제도에서 벗어나 중장기 재정계획과 연계된 성과주의 예산제도를 도입하여 정착시켜 나가야 한다. 이를 성공적으로 추진하기 위해서 지역주민들이 적극적으로 참여하는 주민참여예산 네트워크와 주민참여 복지네트워크는 필수적으로 구축하여야 한다.

당진시는 서해안 제1의 항만산업도시와 30만 명품자족도시 건설이라는 중장기 사업을 성공적으로 추진해 나가야 한다. 이는 도농융합복합도시로서 성공적인 모델을 만들어 나가기 위해서 중앙정부의 예산배정은 필수적으로 요구되고 있어 다른 지자체보다도 우선적으로 경쟁력 있는 성과주의 예산제도를 도입시켜 나가야 할 것이다.

 

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