2020년 9월 29일, 환경부는 '제3차 계획기간(2021~2025) 국가 배출권 할당계획'을 발표하였다. 할당계획이란 배출권 거래제 참여기업의 온실가스 배출한도와 부문별, 업종별 할당 기준 및 방법 등을 정하는 계획이다. 즉 할당 기업은 기준연도('17-'19) 연평균 배출량이 업체 기준으로 125천톤/년, 사업장 기준으로 25천톤/년을 대상으로 하고 있다.

제3차 계획기간 배출권허용총량은 연평균 6억 970만 톤으로 '2030년 국가 온실가스 감축목표 달성을 위한 기본 로드맵(2018년 7월)'에 따른 국가배출목표를 기준으로 산정됐다.

배출권거래제가 차지하는 온실가스 배출량의 비중이 제2차 계획기간(2018~2020년) 70.2%에서 73.5%로 증가하고 교통, 건설 업종 등이 추가되면서 적용 대상도 62개 업종, 589개 업체에서 69개 업종, 685개 업체로 확대됐다. 이에 따라 연평균 허용총량도 제2차 계획기간의 5억 9200만 톤에서 다소 증가했고 제2차 할당계획에서 처음 도입한 유상할당 비중은 3%에서 10%로 상향됐다.

69개 업종 중 41개 업종에 대해 90%는 무상으로 할당하고, 나머지 10% 물량은 경매 등을 통해 유상으로 할당한다. 다만, '온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령'에 따라 28개 업종(지방자치단체, 학교, 병원, 대중교통운영자에 해당하는 업체 등)에 대해서는 100%를 무상으로 할당한다.

2010년 1월, ‘녹색성장기본법’이 제정되었고 동법 46조에 의거하여 2012년 5월, ‘온실가스 배출권 할당 및 거래에 관한 법률’이 제정되었다. 그리고 2015년 1월 1일부터 배출권거래제도가 실행되고 있다.

배출권거래제란 정부가 기업에게 온실가스 배출권을 할당하고, 할당받은 배출권 대비 실제 배출량의 여분 또는 부족분을 타기업과의 거래를 통하여 비용대비 효과적으로 배출허용량을 준수하는 제도이다. 따라서 정부는 우선 온실가스를 다량으로 배출하는 업체들을 중심으로 ‘목표관리제’를 도입하였다.

목표관리제란 온실가스 배출량 및 화석에너지 사용량의 목표를 설정하고 이행계획, 관리체계 등을 통해 목표를 효율적으로 달성하는 제도이다.

정부는 지난 3년간 평균 온실가스 배출량 및 에너지 사용량이 저탄소 녹색성장 기본법상 일정한 기준 이상인 업체 및 사업장을 목표관리 대상업체로 선정하였다. 그리고 관리업체와 온실가스 에너지 목표를 상호 협의하고 이의 달성을 위해서 인센티브와 페널티(개선명령, 과태료 등)를 통하여 목표달성을 지원한다는 방침이다.

목표관리란 감축목표의 이행계획 및 이행실적에 대한 평가를 통하여 지속적으로 온실가스 감축 및 에너지 절약 목표를 관리부문별, 업종별 목표가 정해지면(Top-down), 관장기관은 관리업체의 신 증설 계획, 감축잠재량 등을 고려하여(Bottom-up), 온실가스 감축 국가목표를 달성할 수 있도록 관리업체의 연간 단위 감축 목표를 설정하여야 한다. 이런 감축목표달성을 위해서 정부는 이행계획 및 이행실적에 대한 평가를 통하여 지속적으로 온실가스 감축 및 에너지 절약 목표를 관리하여야 한다.

지난 2011년에 실시한 목표관리제 관리업체 중 일부 업체의 온실가스 배출 예상치 가운데 약 438만 톤이 과다 신청된 것으로 집계되었다. 그런데 이는 업체들이 2015년 배출권거래제가 실시될 때보다 많은 배출할당량(배출권)을 받기 위한 것으로 판단된다. 즉 기업들이 배출예상치를 실제보다 높게 신고한다면 배출권거래제 시행 초기에 배출할당량을 더 많이 받을 수 있고, 이는 기업 부담을 완화할 수 있기 때문이다. 따라서 배출예상치 부풀리기는 배출권거래제 시행과정에서 배출권 할당에 대한 불공정 시비가 일어나고 있다.

온실가스 에너지 목표관리제 관리업체의 온실가스 배출량은 361백만tCO2, 에너지 사용량은 4,094천TJ로 전국 국가 총량의 58.2%, 40.6%를 차지하고 있다. 이는 산업발전 분야 전체 배출량의 85.1%, 에너지 사용량의 64.9%에 해당된다.

우리나라는 온실가스 배출관리를 여러 부처가 각각 담당하고 있어 각 기관마다 산정기준이 달라 배출권 산정에 신뢰성을 잃게 될 우려가 있다. 이는 결국 온실가스 감축목표 달성을 어렵게 하고 있어 측정, 보고, 검증(MRV)체계와 공정한 배출권 할당을 위해서 종합관리체제를 구축하여야 한다.

배출권거래제가 산업계에 미치는 영향을 고려하여 1차(2015년~2017년) 및 2차(2018년~2020년) 계획기간 중에 할당되는 배출권 총 수의 95% 이상은 무상으로 할당하도록 하였다. 무상할당은 정부가 배출권거래제 대상업체에게 무료로 배출권을 배분하는 방식이다. 해당업체의 부담이 적어지는 반면, 경기불황 및 생산감소 등으로 인해 자연적으로 줄어든 배출량에 해당하는 배출권을 시장에 팔아서 이윤을 남길 가능성이 있다.

한편 유상할당은 할당된 배출권을 정부가 정한 일정한 경매방식을 통해 일부 또는 전부를 경매하는 방식이다. 해당업체의 배출권 구입비용 등 경제적 부담이 발생하지만 오염자 부담원칙에 충실하며 자신에게 필요한 양만큼의 배출권만 구입하면 되기 때문에 효율적인 배출권 할당방식으로 평가된다.

산업계에서는 배출권거래제의 도입이 기업 경영에 상당한 부담이라고 호소하고 있다. 또한 유상할당으로 인한 제품가격 상승의 영향을 고려하여 배출권 할당을 무상으로 해줄 것을 요구하고 있어 100% 무상 할당하는 방안이 검토되고 있다.

할당된 배출권은 매매 등의 방법으로 거래할 수 있으며, 할당대상업체는 매 이행연도 종료 후 해당 이행연도의 실제 배출량을 전문 검증기관의 검증을 거쳐 주무관청에 보고하도록 하고 있다.

주무관청은 보고서의 적합성 여부를 평가하여 해당 이행연도의 실제 온실가스 배출량을 인증하도록 하고 있다. 또한 배출권거래제 도입으로 인한 기업의 경쟁력 감소를 방지하기 위하여 정부는 온실가스 감축설비를 설치하는 사업 등에 대해서 금융, 세제상의 지원을 하거나 보조금을 지급할 수 있도록 하고 있다.

2014년 1월, 한국증권거래소가 탄소배출권 거래소로 지정되었다. 그리고 2015년 1월부터 우리나라에서도 탄소배출권 거래시장이 개장되었다. 현재 발전, 에너지, 산업, 건물 등 23개 업종에서 525개 업체가 배출권거래제에 참여하고 있다.

2015년 1월 5일에는 1차 계획기간(2015.1~2017.12)에 할당된 해당 배출권이 모두 상장되었고 2015년 4월 6일에는 2015년 이행연도 상쇄 배출권이 상장되었다.

시장에 참여할 수 있는 주체는 배출권 할당기업, 학교, 공공기관, 지자체 등 522개 이외 3개의 공적 금융기관(IBK기업은행, 산업은행, 수출입은행)이다.

2015년 1월부터 2016년 6월까지 거래량은 시장거래 441만 톤(713억 원), 장외거래 850만 톤(1,364억 원)으로 장외거래가 시장거래보다 2배나 많다. 그리고 장외거래가 시장거래보다 가격이 20~40% 높게 형성되는 경향을 보이고 있다. 거래유동성은 총 할당량 대비 2.3%로 매우 낮은 편이며 대체로 발전사들은 매수를 하였고 CER보유하고 있는 측에서는 매도하는 형태이다.

우리나라는 온실가스 배출 상위 10개 업체(포스코, 화력발전 5개사, 현대제철, SK, 쌍용시멘트, GS칼텍스)가 332.5백만 톤으로 전체의 60%를 차지하고 있다. 특히 5개 화력발전업체가 전체의 37.7%를 차지하고 있다.

2016년 결산결과를 살펴보면 할당 배출권이 남은 기업은 522개중 288개(55%)로 2,000만 톤이고 부족한 기업은 522개중 235개(45%)로 1,300만 톤이 된다. 그리고 174개 기업이 남은 할당배출권을 이월하였으며 130개 기업은 부족한 배출권을 차입하고 있다.

당초 배출권 할당량이 적다고 이의를 신청한 기업이 243개가 되나 그 중 40개사만 670만 톤을 추가할당 받았다. 나머지 84%는 이의가 기각되고 45개사(비철금속 17개, 석유화학 16개사, 폐기물 등 12개)는 소송이 진행 중이다.

2016년도 평균 거래가는 1톤당 1만 6,737원이었으나, 2017년 초에는 2만 6,599원까지 급등했다. 이는 6월까지인 2016년 배출권거래실적 정산을 앞두고 배출권이 부족한 기업이 배출권을 미리 확보해 두려는 움직임을 보였기 때문이다.

온실가스 배출권 시행 첫 해인 2015년 전체 배출권 여유분의 88%(1360만 톤)가 시장에 나오지 않고 이월됐다. 따라서 배출권이 필요한 기업들은 매입하려해도 물량이 없어 곤란을 겪었다.

우리나라 배출권은 할당배출권(KAU), 상쇄배출권(KCU), 외부감축실적(KOC)로 구분된다. 할당배출권은 국내에서 온실가스 에너지배출 상위기업으로 지정, 목표관리 대상기업에게 할당된 배출권이다. 상쇄배출권과 외부감축실적은 해외에서 진행된 온실가스 감축활동으로 인증받은 배출권이다. 국내 기업들의 해외 감축실적은 2018년부터 국내 매각을 허용할 방침이다.

상쇄배출권이란 유엔기후변화협약(UNFCCC)이 진행하는 청정개발체제(CDM)에게 발급한 배출권(CER)을 한국 배출권으로 전환한 것을 말한다. 외부사업 감축 실적은 기업이 한국 밖에서 독자적으로 벌인 감축활동 중 배출권으로 인정받은 것이다. 

지금까지 에너지, 산업, 폐기물에 국한되었던 청정개발(CDM) 사업이 조림사업으로 확산되고 있으며 수송을 거쳐 농업, 식생으로 확장해 나갈 조짐을 보이고 있다.

당초 정부가 배출권 거래제를 처음 마련할 때 기본계획만 기획재정부가 맡고 할당계획 수립, 집행, 시장운영, 평가 배출권 제출 등 대부분 환경부에서 관장하는 것으로 결정했었다. 그러나 2016년 6월부터 기획재정부가 총 할당량 결정과 부문별 할당량 취합, 조정뿐만 아니라 시장운영 평가 인정에서 인증위원회 운영까지 관장하는 것으로 변경됐다.

또한 총괄기능을 맡게 되는 ‘온실가스 종합정보센터’는 환경부에서 국무총리 국무조정실로 이전되었다. ‘온실가스 종합정보센터’는 국가 온실가스 인벤토리 구축, 부문별 온실가스 감축목표 설정 및 지침을 마련한다.

부문별 관장기관은 환경부는 폐기물, 산업통상부는 에너지와 산업공정, 국토교통부는 도로 및 건물, 농식품부는 농축산분야를 맡아 관장기관별 책임제로 바뀌었다. 한편 평가 및 인증에서 공정성 확보를 위해 온실가스 배출량 인증 시 환경부의 의견을 청취 및 협의하는 것으로 변경되었다.

이와 같이 권한이 여러 부처로 나뉘어져 있어 책임 소재도 불분명해질 수 있고 배출권 할당기준에서도 문제가 발생할 수 있다. 그래서 배출권 거래제는 당초 구상했던 환경부 주도로 개선되어야 한다는 주장이 나오고 있다.

시장활성화를 통해 달성하고자 하는 안정적인 배출권 가격형성은 경매를 통한 유상할당 과정에서도 도출될 수 있어 보다 면밀한 분석을 통하여 장애요인을 해소방안을 마련하고 탄소배출권 거래를 활성화해야 온실가스 감축목표를 효율적으로 달성시켜 나갈 수 있어야 한다.